di Eleonora Socievole
Sommario
I – Premessa
II – Le vicende alla base del contenzioso
III – La decisione della Corte dei Conti
IV – Osservazioni conclusive
I – Premessa
La pronuncia in esame rappresenta l’occasione per tornare a parlare di una problematica, quale la rendicontazione delle spese in ambito di contributi pubblici, per alcuni versi ancora controversa e non molto chiara circa la procedura corretta applicabile, così come per i profili di responsabilità per danno erariale.
Invero, i numerosi risvolti teorici e pratici impegnano quotidianamente la giurisprudenza e l’autorevole dottrina, in qualità di soggetti chiamati a rispondere ad una serie di interrogativi quali, a titolo esemplificativo, la prova della correttezza della procedura di spese, le voci di spesa rendicontabili, l’inerenza delle stesse e la loro riferibilità temporale all’attuazione del progetto.
Come noto, la rendicontazione è il processo di consuntivazione delle spese effettivamente sostenute per la realizzazione delle attività finanziate; le spese rendicontate devono essere coerenti con il piano approvato dall’ente che eroga il contributo e soprattutto in linea con i requisiti di ammissibilità noti sin dall’inizio del progetto (effettive e riferibili, pertinenti e imputabili, riferibili temporalmente al progetto, comprovabili, legittime e contenute entro i limiti autorizzati, correlate a documenti conservati e disponibili, tracciabili).
II – Le vicende alla base del contenzioso
La fattispecie sulla quale è stata chiamata a pronunciarsi la Corte dei Conti trae origine dalla trasmissione da parte della Guardia di Finanza, Nucleo di Polizia tributaria, di specifica denuncia di danno erariale al Procuratore regionale che procedeva, a sua volta, alla citazione in giudizio di un’ associazione per sentirla condannare al risarcimento di € 100.000,00, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese del giudizio, favore della Città Metropolitana di Reggio Calabria (già Provincia di Reggio Calabria).
La richiesta risarcitoria è stata avanzata in seguito agli ordinari controlli esercitati dalla Guardia di Finanza sull’erogazione dei finanziamenti pubblici (previsti dall’art. 2, comma 4, del d. lgs. n. 68 del 2001) da parte della Provincia di Reggio Calabria all’Associazione. Nel caso di specie, il controllo veniva esercitato in ordine alla realizzazione di due manifestazioni, entrambe per un importo pari a 50.000,00 euro.
Per quanto attiene alla prima, approvato il P.E.G. (piano esecutivo di gestione) 2010, alla manifestazione, finanziata attraverso la previsione di uno stanziamento di € 50.000,00 faceva seguito la richiesta di liquidazione del contributo a fronte di un rendiconto delle spese effettuate pari a € 62.981,00 e della presentazione di una relazione nella quale venivano descritti gli eventi sportivi, gli spettacoli, le sfilate di moda e gli eventi gastronomici che avevano avuto luogo; e venivano, altresì allegate due fatture da parte di altra associazione e di altra società di servizi. Conseguentemente, con determinazione e impegno di spesa da parte della Provincia di Reggio Calabria, veniva liquidato concretamente il contributo di € 50.000,00
Analogamente per la seconda manifestazione veniva presentata la relazione descrittiva con allegazione di due fatture, anche in questo caso emesse da altra associazione e dalla società di servizi, e successiva erogazione dal parte delle ente pubblico.
Dall’analisi di tutta la documentazione contabile acquisita emergevano alcune discrasie, sostanziatesi – per ciò che oggi interessa la disamina – nell’accertamento della quasi totalità delle fatture emesse a cui non seguivano i rispettivi pagamenti, ovvero mai emesse, sebbene presentate alla Provincia di Reggio Calabria con la nota di rendicontazione. A ciò si aggiungeva – per completezza di quadro fattuale – una stretta correlazione tra gli operatori economici coinvolti in cui si rinvenivano varie connivenze e rapporti di parentela tra i rappresentanti legali.
III – La decisione della Corte dei Conti
La Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la Calabria, in parziale accoglimento della domanda del Procuratore regionale, condannava l’Associazione e il suo legale rappresentante, in proprio e nella qualità, a risarcire la Città Metropolitana di Reggio Calabria della somma di € 70.000,00, oltre alla rivalutazione monetaria su base annua secondo gli indici ISTAT dalla data dell’evento lesivo e agli interessi legali dalla data di pubblicazione della sentenza e sino all’effettivo soddisfo, nonché al pagamento delle spese di giudizio in favore dello Stato, sulla scorta del seguente ragionamento.
Il Collegio, nell’accertare e dichiarare la responsabilità dei soggetti coinvolti per danno erariale, ripercorre i tratti essenziali della corretta rendicontazione; trattasi, difatti, di un “processo di consuntivazione delle spese effettivamente e definitivamente sostenute dal soggetto che percepisce contributi pubblici”.
Il citato processo è finalizzato a dimostrare la correttezza non solo delle procedure di spesa ma, altresì, l’utilità che tali spese hanno con riguardo al soddisfacimento delle interesse pubblico sotteso alla concessione del contributo. E dunque, “le spese rendicontabili devono essere debitamente rappresentate e giustificate da idonea e inequivocabile documentazione, collegabile all’importo rendicontato, in modo da rendere facilmente dimostrabile l’esistenza, nonché l’inerenza della voce di spesa e la sua riferibilità temporale all’attuazione del progetto. Infatti, l’art. 184 del TUEL (d. lgs. n. 267/2000) alla lett. b) prescrive che la liquidazione della spesa è disposta sulla base della documentazione necessaria a comprovare il diritto del creditore e della rispondenza della stessa ai requisiti qualitativi e quantitativi, ai termini ed alle condizioni pattuite”.
Non solo, la Corte rappresenta che non vi è solo la normativa nazionale a dettare le prescrizioni relative alla rendicontazione delle voci di spesa – o comunque del procedimento di rendicontazione in termini generali – quanto, nel caso di specie, era presente anche il “Regolamento generale per la concessione di finanziamenti e benefici economici a soggetti pubblici e privati” approvato dalla Provincia di Reggio Calabria, in cui viene sottolineato il processo di rendicontazione sotteso alla concessione del contributo pubblico: “l’erogazione dei contributi è effettuata previo accertamento della realizzazione delle attività e/o delle iniziative per cui il contributo è stato concesso, e presentazione, da parte del soggetto beneficiario, del rendiconto economico, in forma analitica, con allegate in originale o in copia conforme le eventuali fatture o documenti giustificativi delle singole spese sostenute per lo svolgimento dell’ attività e/o iniziativa, corredata da dichiarazione del beneficiario che attesta la veridicità del rendiconto” (art.15 del Regolamento).
In sostanza, per come rappresentato nella descrizione dei fatti di causa, la Corte ha evidenziato Da quanto sopra appare l’”evidente raggiro perpetrato dal convenuto a carico della Provincia di Reggio Calabria, attraverso la presentazione di una rendicontazione delle spese rappresentate e giustificate da fatture false o inesistenti, cui non sono seguiti i necessari pagamenti attraverso modalità che ne consentano il tracciamento. Pertanto, appaiono pienamente sussistenti i presupposti e gli elementi oggettivi del danno erariale”.
Una volta ravvisata la condotta, il Collegio ha proceduto alla disamina dei presupposti e degli elementi oggettivi del danno erariale: il rapporto di servizio con l’amministrazione danneggiata (il privato percepisce finanziamenti pubblici), l’antigiuridicità della condotta (mancata giustificazione della corretta utilizzazione dei fondi di provenienza pubblica), il danno erariale (che sarà pari ai contributi percepiti), nonché il nesso causale tra condotta e danno.
Per ciò che attiene l’elemento soggettivo, anche in questo caso, ne è stata accertata la presenza in termini di dolo poiché presente una condotta intenzionalmente violativa circa le giustifiche al corretto utilizzo delle risorse pubbliche al fine di trarne un ingiusto profitto (presentazione di fatture irregolari).
Così come è stato ammonito il comportamento posto in essere dall’Associazione, per il tramite del legale rappresentante, avente ad oggetto il pagamento in contanti di spese relative al cachet di alcuni artisti coinvolti nelle manifestazioni richiamate. E’ notorio che “i pagamenti non tracciabili non consentono al soggetto onerato della rendicontazione di fornire la prova della correttezza del proprio operato”.
Interessante, con riguardo alla imputabilità del danno, è l’accoglimento da parte della Corte della doglianza di parte convenuta circa il concorso causale dei funzionari della Provincia coinvolta nella produzione del danno per l’omessa verifica della documentazione di spesa prodotta dal convenuto.
Gli accertamenti, previsti dallo stesso Regolamento dell’ente citato, così come dalla Legge 13 agosto 2010, n. 136 (antimafia), non sono stati predisposti e di conseguenza l’erogazione dei contributi è avvenuta senza una richiesta scrupolosa, da parte dei funzionari, della verifica dei flussi finanziari.
Per tali ragioni, la Corte dei Conti ha ritenuto di dover condannare la parte convenuta al risarcimento del danno con una decurtazione del 30% rispetto alla richiesta del Procuratore generale .
IV – Osservazioni conclusive
La pronuncia della Corte dei Conti presenta alcuni spunti di riflessione in relazione alla corretta rendicontazione ed, altresì, alla corresponsabilità dell’ente pubblico per ciò che attiene la richiesta di verifica scrupolosa dei flussi finanziari.
La rendicontazione corretta dei progetti finanziati da fondi pubblici è un passaggio fondamentale per garantire la trasparenza nella gestione dei fondi pubblici e la corretta utilizzazione delle risorse stanziate1. Conoscere le regole di rendicontazione imposte dal finanziatore, effettuare un’analisi del budget, documentare i costi sostenuti, verificare la rendicontazione e presentare la rendicontazione nei tempi previsti sono tutti passaggi fondamentali per una rendicontazione corretta e trasparente. Tali processi non solo garantiscono la corretta utilizzazione dei fondi pubblici, ma contribuiscono alla protezione degli interessi sottesi dei soggetti coinvolti e del progetto stesso.
Ed invero, come correttamente specificato dalla pronuncia in parola, il primo passo per rendicontare correttamente un progetto finanziato da fondi pubblici è conoscere le regole di rendicontazione imposte dall’ente che concede il finanziamento: documenti contrattuali e soprattutto linee guida che possono variare da progetto a progetto. In via generale, affinché la rendicontazione possa dirsi esaustiva, è necessario che via sia la documentazione di tutti i costi sostenuti per il progetto, diretti e indiretti, e che vengano fornite le giustificazioni necessarie per dimostrare che tali costi siano stati effettivamente sostenuti per la realizzazione del progetto, ciò al fine di garantire la piena tracciabilità delle operazioni e per l’intero importo dovuto ed erogato. Nota la regolamentazione di rendicontazione, è importante effettuare un’analisi del budget del progetto al fine di comprendere quale parte dei fondi pubblici è stata spesa e quali costi devono ancora essere sostenuti per completare il progetto.
Prima di presentare, quindi, la rendicontazione è opportuno documentare tutti i costi sostenuti attraverso la registrazione delle fatture e dei documenti di spesa, la tenuta di registri di pagamento e la documentazione delle attività svolte e degli orari di lavoro. E’ opportuno che tutta la documentazione a supporto dei costi sostenuti per il progetto venga conservata per un periodo di almeno cinque anni.
In materia di contributi pubblici, è pacifica, dunque, la sussistenza del rapporto di servizio in capo al privato percettore del contributo, indipendentemente dal titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro sia svolta2, ogni qualvolta il medesimo soggetto percettore, pubblico o privato, sia vincolato alla gestione di pubblico denaro secondo un programma imposto dalla Pubblica amministrazione. Tale rapporto, che lega il soggetto percettore del finanziamento pubblico all’ente concedente in termini di vera e propria relazione funzionale, sancisce l’onere in capo al percettore di dover adempiere agli obblighi e rispettare i vincoli sottesi al ricevimento del finanziamento, rispondente agli scopi direttamente perseguiti dalla PA. Tale principio di derivazione comunitaria3, viene ricordato anche dalla Corte di giustizia europea che, in tema di fondi comunitari, stabilisce il principio generale secondo cui «il sistema di sovvenzioni pubbliche si basa in particolare sull’adempimento da parte del beneficiario di una serie di obblighi che gli danno diritto a ricevere il contributo finanziario previsto».
L’eventuale sviamento di tali condizioni di accesso al finanziamento, rilevabili, ad esempio, in caso di un utilizzo improprio e/o comunque secondo modalità e scopi diversi da quelli preventivati, porterebbe a ritenere inutile l’erogazione pubblica della quale il privato ha potuto appropriarsi in maniera indebita arrecando, di conseguenza, danno, di natura “erariale”, nei confronti dell’ente pubblico erogante.
Per come si evince dalla disamina – anche se per linee generali – del processo di rendicontazione, appare evidente che anche sull’ente pubblico erogatore incombe l’obbligo di verificare che, insieme al rendiconto economico con l’elencazione dettagliata delle singole spese sostenute, siano presenti anche tutti i documenti giustificativi di ogni singola spesa (per come correttamente specificato dalla sentenza de qua: “documenti fiscalmente validi come le fatture quietanzate, bollettini postali, bonifici bancari o postali, assegni circolari non trasferibili con dichiarazione d’incasso da parte del ricevente, così come analiticamente previsto dalla lettera d) del predetto art. 15”).
Da ciò ne deriva che l’inosservanza degli obblighi di tracciabilità gravanti, in primo luogo, sul beneficiario dei contributi, è sanzionabile con la nullità della rendicontazione; pertanto, l’omessa richiesta scrupolosa di verifica dei flussi finanziari da parte dell’ente erogatore contribuisce inevitabilmente alla causazione del danno erariale.
Note
1 La Corte dei conti del Piemonte, Sezione giurisdizionale, sentenza n. 8/2023, con riferimento alla materia dei contributi/finanziamenti pubblici rammenta come il soggetto economico, percettore del finanziamento, sia tenuto, per usufruire del contributo, a rispettare le finalità nonché gli obblighi stabiliti in sede della gara. Nel caso concreto, il percettore privato è risultato inadempiente rispetto all’obbligo di produzione della rendicontazione finale con cui dare conto dell’effettivo realizzo dell’intervento finanziato; inadempimento per il quale il bando prevedeva la revoca totale del finanziamento e la sua integrale restituzione. La Corte, ripercorrendo il comportamento tenuto dal percettore, in violazione degli obblighi assunti, rileva a suo capo una responsabilità amministrativa per il danno erariale cagionato nei confronti dell’ente pubblico che ha erogato in suo favore il finanziamento.
2 Cassazione, Sezioni Unite, ordinanza n. 5019/2010
3 Corte di giustizia Ce, Terza Sezione, 13 marzo 2008, causa C-383/06. A ciò devesi aggiungere un importante principio richiamato dalla stessa Corte di giustizia Europea secondo cui «costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto dell’Unione derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto dell’Unione, ovvero una spesa indebita» -Corte di giustizia Ue, Quarta Sezione, 21 dicembre 2011, causa C-465/10.