di Maurizio Ferrari

La centralità della persona umana assurge a pilastro dell’ordinamento in virtù dei principi “personalista”, “pluralista” e “solidarista” espressi nell’art. 2 della Costituzione. Principi la cui valenza si esalta nella lettera dell’art. 3, 2° comma, del testo costituzionale, nel cui sintagma sono mirabilmente compendiati¹ quei valori della pari dignità sociale e del pieno sviluppo della persona umana che, sul piano giuridico, costituiscono rispettivamente il presupposto ed il fine da perseguire, nel senso che quando all’art. 2 la Costituzione parla dell’uomo e della sua personalità intende indicare la stessa persona umana cui fa esplicito riferimento al successivo art. 3, 2° comma².

L’espansività di siffatto parametro costituzionale consente il configurarsi non solo della dimensione soggettiva del riconoscimento del valore della persona in quanto tale, ma anche della dimensione sociale che trova esplicito riconoscimento nel riferimento esplicito del 1° comma dell’art. 3 Cost. al concetto di pari dignità sociale. Come dire che diritti di libertà e diritti in funzione di eguaglianza contribuiscono indivisibilmente e globalmente a delineare la posizione dell’uomo nel disegno costituzionale³.

Attorno al principio del libero sviluppo della personalità ruotano tutti i diritti fondamentali, la cui inviolabilità deriva da quel sostrato assiologico che va riferito al patrimonio irretrattabile della persona umana ossia al principio supremo della libertà – dignità⁴.

Questo approccio interpretativo ha consentito di rinvenire, anche sul piano del diritto amministrativo, nell’impegno per la persona umana il fine principale dell’agire pubblico, tanto che autorevole dottrina individua nell’art. 3 Cost. il fondamento per intendere il diritto amministrativo come “strumento per la realizzazione della persona umana sia nella sua singolarità che nella sua dimensione sociale”⁵.

Si inquadrano perfettamente in tale approccio interpretativo non solo le letture degli art. 97 e 98 Cost., quali norme dettate a presidiare legalità, efficienza ed imparzialità dell’azione amministrativa, ma in particolare l’art. 54, che richiama il dovere di svolgere la funzione pubblica con disciplina ed onore, quale principio che sovrasta l’azione pubblica e corollario del rispetto del valore della persona umana⁶, nel senso che “i cittadini hanno dei diritti che l’amministrazione ha l’obbligo di rispettare”⁷.

Risalente autorevole dottrina del secolo scorso distingueva tra soggetti attivi e passivi della potestà amministrativa, contrapponendo gli amministrati ai soggetti che amministrano⁸, in una logica asimmetrica e conflittuale del rapporto tra amministrazione pubblica e cittadini, fondato sulla separazione e la divergenza degli interessi, laddove all’organizzazione amministrativa veniva riconosciuta una supremazia speciale rispetto alle contrapposte sfere dei cittadini.

L’esistenza di due poli irriducibili ed in contrasto tra di loro, costituente il paradigma fondamentale del diritto pubblico del XX secolo, si fondava sulla separazione tra Stato e comunità, in contrapposizione “a causa della superiorità di uno sull’altro”⁹.

Sulla base di questo “paradigma bipolare” si è sviluppata l’organizzazione amministrativa in Italia e in molti altri Paesi europei, alla ricerca di una efficienza burocratica che, ove non consideri la centralità della persona umana (e la storia ce lo insegna), può anche essere messa a servizio dello sterminio¹⁰.

Il consolidarsi di tale modello organizzativo, anche dopo l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, ha ritardato il formarsi di una consapevolezza di come l’efficienza amministrativa, pur essendo connotato indefettibile dell’attività pubblica, non costituisca in sé un valore dovendo semmai essere strumento servente rispetto ai valori costituzionali.

Solo a partire dagli inizi degli anni ’90, in Italia, si sono avviate incisive riforme che hanno consentito di sottrarre progressivamente la pubblica amministrazione alla logica del vecchio paradigma bipolare. Per un verso attraverso l’introduzione di modelli aziendalistici che dovrebbero assicurare la modernizzazione¹¹ e per l’altro dando concreta attuazione al disposto dell’art. 28 Cost., norma che, prevedendo il dovere dei funzionari di rendere conto alla collettività di come sia stato gestito il servizio loro affidato, deve ritenersi fondativa di un diritto dei cittadini di rendersi a loro volta conto dell’attività della pubblica amministrazione¹².

Si è aperta, allora, la stagione delle privatizzazioni e della trasparenza, dando luogo ad una svolta fondamentale nella democratizzazione dei rapporti tra amministrazione e cittadini realizzata con la legge generale sul procedimento amministrativo (n. 241 del 1990 e successive modificazioni) che ha introdotto nell’ordinamento italiano il diritto di accesso ai documenti amministrativi¹³.

In sede europea si avviano processi di ammodernamento dei singoli ordinamenti amministrativi¹⁴ e va affermandosi l’idea secondo cui la persona umana rappresenta un valore in grado di orientare l’azione amministrativa¹⁵ in perfetta consonanza con i principi fondamentali della Carta costituzionale italiana.

L’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, prevedendo il “diritto ad una buona amministrazione”, ad avviso di autorevole dottrina¹⁶ si spinge persino oltre, poiché fa assurgere al rango di diritto fondamentale del cittadino nei confronti dell’amministrazione quello che prima, e viepiù nella tradizione giuridica italiana, era concepito come un mero principio¹⁷.

Oggi i cittadini dell’Unione sono riconosciuti dall’ordinamento sovranazionale come titolari di posizioni giuridiche soggettive piene, da vantare nei confronti dell’amministrazione, in virtù della centralità assunta, rispetto all’azione pubblica, del valore della persona umana.

Per buona amministrazione non si intende più quella che persegue ad ogni costo l’efficienza, ma quella che pone al centro della sua azione la collettività dei consociati e le relative aspettative di benessere¹⁸.

In Italia si è di recente intensificata la possibilità del cittadino di “guardare dentro” alla pubblica amministrazione, intesa come una casa di vetro, attraverso l’implementazione del concetto di trasparenza che, da principio generale dell’attività amministrativa originariamente introdotto dalla legge n. 241 del 1990, viene fatto assurgere, per vero non senza perplessità¹⁹, a regola dell’accessibilità totale alle informazioni circa l’attività organizzativa interna delle pubbliche amministrazioni²⁰.

Il “paradigma bipolare” può dirsi definitivamente abbandonato a favore del “paradigma personalistico” preconizzato dalle norme della Costituzione italiana, che pongono la persona al centro dell’ordinamento, destinataria della buona amministrazione e non portatrice di interessi conflittuali con essa. Tale approccio concettuale costituisce il portato indiscutibile di una visione costituzionalmente orientata tanto a livello generale²¹ quanto a livello settoriale e speciale²², imponendosi pertanto al legislatore ordinario non meno che all’interprete delle norme.

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Note